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拜讀姜皇池教授討論關於開放美國牛肉進口爭議，筆者亦不揣淺陋，略抒己見。
首先，《美國牛肉輸台協定書》最主要的問題，在於馬政府竟將國人健康權讓與外國，對於進口牛肉是否有狂牛病，竟交由美方認定，放棄安全把關的防線，僅表示事後發生病例時將停止進口，猶如對全體國民做活體實驗而無事先預防之機制。此舉不僅為時已晚且舉證不易，尤有甚者，我國並無鑑定並停止進口之權！
因為美國牛肉有狂牛病例早為不爭的事實，在世界衛生組織亦有資訊與紀錄，各國多禁止進口。因此，如果要談開放，必須由美方舉證其進口部分未帶菌，並由我方複查確認安全無虞後始得放行銷售，而非端視其善意或交由國際組織決定售台牛肉項目。
相反地，基於公共衛生（public health）考量，我國有權禁止進口有狂牛病帶原之虞的牛肉。
其次，關於條約性質問題。《美國牛肉輸台協定書》屬於台美兩國間的行政協定（executive agreement），因為沒有兩國國會批准，故不屬維也納條約法公約中所謂的條約（treaty），更不是多國共同簽屬的公約（convention），故其解除或終止比後者相對單純。
雖然條約一旦由總統對外簽署或批准生效（例如美國），無論其國會對內批准與否？抑或國內法效力如何？在國際上均已負有誠信履行之義務。
然而，行政協定係行政部門間便宜行事之合約或商務契約（contract），亦隨政府更易或情事變更而存廢，故僅需依一定解除程序，而無聯合國公約關於國家侵權行為之責任（State responsibility）。
相反地，若進口美國牛肉造成我國人民健康傷害，則負有公約中所謂之國家不法侵權責任。
再者，誠信原則的履行需有對待給付。美方自知牛肉來自狂牛疫區，其出口肉品基於善意自應證明以無病牛肉為限，並得保留我方衛生檢驗權，以確保我國國民之健康，否則我國即不負相對履行之義務。
外交酬謝開放美牛
最後，已簽署的行政協定或商務契約雖非條約，因公共政策或情勢不能等因素所為之撤銷或解除而造成對方損失，仍負有道德義務。
為維護台美間良好關係，如果我國輿論認應再議或緩議進口美國牛肉一事，個人支持提出補償方案，以開放美國其他商品進口替代美國牛肉以填補美方損失。例如增加軍購完全符合台美雙方的利益，亦有助於保障人權。
基本上，馬政府蓄意開放美國牛肉的進口，是對於上任以來連串行政司法人權迫害，要求美方對此緘默的外交酬謝。既然如此，即便開放美國牛肉進口，亦是以人權損害為代價，自然難以得到台灣人民情感上的認同，進而影響市場行銷。
因此，解決之道首在於加強督促馬政府改善人權，並矯正其傾中政策，當民主與人權得以實現，美國牛肉的價值才能彰顯發揚！（黃啟堯／德國杜賓根大學國際法學博士，Max-Planck Institute研究員）
【附錄】
當然可以毀約 重啟談判（姜皇池）
2009年11月02日蘋果日報
《美國牛肉輸台議定書》最令人驚駭莫名者，至少有二：第一、全牛開放，包括腦、脊柱、內臟、絞肉等風險最高物質（第18項）；第二、放棄在第一時間保護國人之權利？！當美國發現狂牛病時，我國本有權禁止進口，以往均如此，然在《議定書》下，台灣無權禁止美牛進口，須由美國進行調查，再以美國調查報告作根據，經世界動物衛生組織決定，台灣始可作為（第3項），衛生署長氣壯山河地說：「只要國內出現一個案例，馬上停止進口。」實是樂觀，因在《議定書》下，別說發生一例，縱使發生100例，且可證明是美牛引起，台灣仍「無權利」禁止美牛進口，一切端視美國善意，交由國際組織決定。
如此《議定書》是否一定要執行？政府認定：「約已簽、無法毀。」所有官員口徑一致：重啟談判，將嚴重損害國際信譽。「其然，豈其然乎？」
簽署不必然須批准一般而言，條約簽署後應經國內批准程序，之所以特別強調批准，有其內外因素。對外而言，條約簽署後，批准生效前，本國政府於此期間，可再思考其利弊得失。對內而言，因民主政治落實，國民主權意識高揚，必須經過批准，不僅可使國會得監督行政機關之締約權，亦使國會藉此機制參與對外事務，間接使人民參與外交事務，符合民主要求；另外，國會考慮是否同意條約時，可仔細思慮條約內容，審查條約是否危害國民權益，考量人民普遍之反應，若是大部分人民反對，仍有拒絕條約生效之緩衝餘地。
然又因國際事務眾多，是以並非所有國際協定，均須再交由國會議決程序，眾多技術性協定，通常直接賦予政府專責部門權限，無庸再經批准程序。然在國際實踐上，此種無庸經過批准程序之簽署，通常僅發生在例行性或政治爭議性甚小之條約。
事實上，簽署後不必然均須批准，以美國為例，一次大戰後，美國積極參與合約會談，1919年正式簽署《凡爾賽和約》，然美參議院拒絕同意，美國即未參與國聯；當代針對核武問題，美國柯林頓總統簽署《全面禁止核子試驗條約》，然美國至今仍拒絕批准該條約。學者研究指出：從1776年至1976年，約有400項條約，美國曾經簽署，但卻未批准。當然從簽署到批准階段，因須經過國會同意，以致無法批准執行，美國並無違反國際義務。然簽署既是鄭重行為，與美國相比較，則自1949年以來，60年間台灣所簽署且生效後之對外文件，拒不執行者，尚未聽聞。若僅因此單一個案，國際社會即指摘台灣不守信義，我國將不容於國際社會，恐將言過其實。
端視政府有無決心若政府暫緩公告，遲延履行，要求重開談判，是否全無辯護餘地，以不無爭執空間；縱使認定我國在國際法上毫無辯護可能，則根據2001年聯合國所通過《國家對國際不法行為的責任條款公約》，我國應負補償責任與抵償責任。因違反《議定書》，根據聯合國公約，我國必須賠償美國：「經濟上可以評估的任何損害，包括可以確定的利潤損失」（第36條）。關於抵償則需：「承認不法行為、表示遺憾、正式道歉或任何一種合適的方式」中選擇其一，甚至全部接受（第37條第2款）。至於懼怕美國報復，則該聯合國條款同樣規定：「抵償不應與損失不成比率，而且不得採取羞辱責任國的方式」（第37條第3款）。
是否應拒絕履行《議定書》，要求重啟談判，見仁見智，且縱重啟談判，是否必能如所企望，亦在未定之天，但至少就國際法而言，若決定承擔上述國際責任，則當然可毀約，此則端視政府決心之有無。（作者為台灣大學法律系教授、英國倫敦大學瑪莉皇后學院國際法博士）
| http://www.southnews.com.tw | 2009.11.06 |
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