一、前言

　一個國家要發展經濟必須不斷地研發、創新、技術（生產與行銷）升級、提高產品的國際競爭力。這就需要至少三種投資不斷地增加：政府在基本建設（infrastructure）方面的公共投資（△Kg），俾降低經濟活動的成本，改善投資環境及生活素質；民間部門在生產與行銷方面的投資（I=△K+δK=Kt-Kt-1, δ是折舊率, △K>0）不斷增加，既創造就業機會，又增加實質國民生產（real national product）；公私兩部門在教育，包括知識與技能訓練方面及研究發展創新活動方面不斷地投注資金與時間，以提高人力素質（L, quality of labor）。三者配合，缺一不可。因為，GNP=f（L,K,Kg）是勞動力（L），資本形成（K）及公共資本形成（Kg）的正向函數（註一）。

　台灣在日據時代就已大力發展人文教育及技術訓練，人力素質稱冠東亞。1960年代國內資本形成（K）佔GNP的比率突破20％，1970年代更增至30％以上；配合高素質人力，乃有1980年代快速的經濟成長與外匯累積。不幸的是，在1980年代，一方面國際政治（1979年台美斷交及1984年中英香港條款）壓力迫使台灣資金外逃（capital flight）。另一方面總體政策抱殘守缺，以至於總體經濟失衡，產業升級徒託空言，國內資本形成佔GNP比率大幅滑落，甚至在1985-86期間曾跌至1950年代的水準（18.6％-17.1％）。

　1990年代雖略有回升（22.4％-25.5％），仍不能與1970年代相比。過去這八年（2000-2007），該比率又在17.5％及22.9％間徘迴。顯見資本形成不足，牽動就業機會下降，基層勞工失業增加，民間生活困苦，自殺率上升，社會亂象叢生，民眾對執政黨極為不滿，民進黨政權隨即於2008年敗亡。

　1990年代的戒急用忍政策並未完全禁止對外投資，但希望能給國內企業較長的調整期間，緩和對中國經濟過度的依賴程度。民進黨政府有條件的對中國投資積極開放，加速高科技產業移向中國生產。兩者都被批評為鎖國政策。

　以為台灣經濟向中國傾斜、向中國完全開放才有活路的國民黨執政後，拼經濟的主要動作就是對中開放，對中鬆綁。台灣經濟向敵意猶存的中國完全開放，藩籬盡撤，就能解決國內資本形成不足、失業率上升的老問題嗎？我們不反對台灣面對全球化衝擊下，對全球各國完全開放鬆綁，讓外資企業、人才都來協助台灣經濟發展。但若僅止於積極對中國開放，更加依賴中國市場，不但將會喪失台灣經濟的獨立性，也將危及台灣政治的自主性。

　本文第二節將簡述馬政府過去兩個多月來對中國經貿政策迫不及待的開放鬆綁政策。第三節陳述對中經貿鬆綁開放的可能後果。第四節則討論馬政府改善台灣投資環境促進資本形成的對策。第五節利用愛爾蘭經驗檢討馬政府對中開放是否就能改善台灣的投資環境。最後是本文的結論。

　二、馬政府大幅度鬆綁兩岸政策

　自今（2008）年8月起到年底有廿五項以上政策將大幅度鬆綁。由中資來台到兩岸貨運、海運直航與第五航權的談判，全面加強兩岸經濟、金融、交通、文教及技術人員交流與關係。廿五項鬆綁政策將包括：開放中資來台投資生產事業，開放投信、銀行、證券、期貨赴中國投資，開放中國生來台求學等。

　涉及兩岸談判的部分，也列為兩岸兩會未來談判項目，包括金融清算及監理，簽訂MOU的談判，包括貨運、海運的開放談判，平日班機與第五航權的談判，包括兩岸電子媒體產業落地的對等談判等。第五航權的談判，牽涉到中國大陸飛機來台再延伸飛往其他國家的航權等技術層次配套的課題。

　教育文化方面，教育部將規劃兩岸教育人員交流。新聞局將開放兩岸新聞、影視、唱片交流計畫，恢復新華社、人民日報兩家中國官方媒體來台駐點，並研議開放中國演藝事業來台，對中國電影、電視、唱片及音樂表演者都將「對等」開放。

　財經方面，將開放中資來台投資生產事業、開放證券、期貨、銀行、投信等到中國投資。此外，如何讓台灣成為台商的營運總部，排除投資障礙，如何讓設在台灣的亞太營運總部進入中國腹地投資，都在經濟部規畫清單之內（註二）。

　行政院公布今年底前可完成20項重大鬆綁項目的修法工作。包括亞太籌資中心吸引海外及台商財富回流；放寬第一類及第二類上市公司對中國投資，以鼓勵外資及台商回台上市；鬆綁赴中國投資產業類別限制；另規劃兩岸協商，包括劃設新航路、海運直航、貨運包機，開放中資來台投資股市方案，許可證券金融業赴中國設點，開放中資來台投資，並對相關人員往來限制鬆綁，放寬並簡化中國人士來台商務簽證、放寬醫療廣告等。行政院將以鬆綁、減稅、投資、建設等方式，針對金融、經濟、交通、人員、土地五大領域全面鬆綁。

　經建會在2008年7月17日的院會上提出「法規鬆綁，振興經濟」報告中，預定在2008年年底完成開放證券及期貨業投資中國、開放中資來台投資生產事業、放寬外國企業來台上市條件等66項財經法規的鬆綁。到了2009年後，則研擬開放銀行赴中國設置分行、放寬金融控股公司轉投資限制等121項法規鬆綁。

　總計到2008年以後，要完成227項法規鬆綁。鬆綁的法規及議題主要包括十個面向，分別是兩岸經貿、金融市場、租稅行政、土地利用、人力資源、教育訓練、特定產業、運籌物流、企業經營及其他議題。此外，已開放中國自然人來台購買房地產，並將積極協商兩岸觀光郵輪及國輪直接往來，不彎靠第三地。預期鬆綁相關法規，可望促進台灣經濟成長的動能。

　三、大幅度鬆綁兩岸政策的可能結果

　由於中國並不是一個自由市場，不但仍然信奉社會主義、一黨獨大，而且處心積慮併吞台灣。前節所述對中經貿投資政策（法規）全面性的開放鬆綁，琳瑯滿目，五花八門。這若意味台灣將對全球各國完全開放，促進金流、物流及人流的流通，對台灣經濟當然有正面積極的意義。但若僅止於熱衷擁抱中國市場（這正是馬政府上台以來的積極作為），可能的結果將會是：資金自台灣去中國的多於中國來台灣的；或長期資金流出換取短期資金流入；或流出的台資沒有政治目的，流入中資有政治目的。結果是中國化取代全球化，中國產業升級取代台灣產業升級，台灣經濟將處於中國經濟附庸的地位。

　資金外流（capital outflow）為什麼對經濟發展負面影響？如前言所述，理論上是資本形成大幅增長帶動大量就業機會，因而人力與非人力資源能充分利用，使國民生產量增加、經濟發展策略（如產業升級）成功，而達成經濟成長、社會穩定、所得增加、分配公平等目標。相反地，資本形成萎縮，就業機會減少，失業增加，所得減少，百業蕭條，社會不安，甚至稅收不足，政府重分配功能不足，貧富差距擴大。

　以阿根廷（1945-85）四十年間的長期資金外流，以致從全世界最富有的國家變成最貧窮的國家為戒，政府當局應當重視國內投資環境的改善，如稅制改革以與國際接軌而有競爭國際長期資金流入的租稅環境，吸引外資企業長期投資，建設科技島國、產業升級及建立全球運籌中心的夢想才有可能實現。

　1930年代，歐美經濟大蕭條，阿根廷的國民所得及外匯存底雄冠全球。第二次世界大戰期間美國經濟復甦，阿根廷在美洲的經濟地位退居第二。但在Juan D. Peron執政（1946-1955）以後，阿根廷經濟就每況愈下。到1980年代變成一窮二白的國家。G.D.Tella及R.Dornbusch（1989）在他們編輯的研究報告中指出：阿根廷的國民生產總值及平均每人GNP在1945年時僅次於幅員廣大的美國，遠勝過歐洲的義大利及西班牙。但到1984年時，阿根廷的GNP僅為美國的五分之一，國民總所得及平均每人所得遠落在義大利及西班牙之後。

　怎麼會這樣呢？理由是阿根廷在1945-1985期間平均成長率只有2.7％，人均成長率只有0.7％，落後於國際競爭的各國所致。

　更具體地說，Peron執政後一方面太執著於國家主義排斥外資，另方面他並不重視國內產業（升級）發展（industrializing the country too little），又大量耗竭戰爭期間所累積的大量外匯。Peron將外資收歸國有（nationalization），又不善加利用外匯存底建立現代產業經濟的基礎。這不但使外國資金、人才、技術等不再進入阿根廷，而且內資也因Hayek所說的資本結構深化（deepening of capital structure）不足，連鎖效果不足或群聚效應不足而紛紛向歐洲、美國流出。當然，企業家出走，人才也就跟資金隨行，阿根廷經濟乃出現長期衰退的命運！

　現在，台灣正在走上阿根廷經濟長期衰退的老路。2000年以後「戒急用忍」政策被「積極開放，『無法』管理」所取代，資金加速流出，令民進黨拼了八年經濟毫無起色。預料2008年全面對兩岸經貿投資交流開放鬆綁以後，其可能結果將會是：資本市場繼續失血，除非台商回流資金遠多於國內資金流出；人才流失，除非國內產業升級而留住甚至增聘外國人才；引起高科技人才的失業潮，除非高科技投資因投資環境改善及國際經濟環境有利於高科技升級。

　１.資本市場繼續失血（capital outflow）

　馬政府加快兩岸經貿開放的腳步，包括登陸投資上限鬆綁，登陸投資產業，以及中國資金來台等等經貿三部曲。自八月一日開始，40％赴中國投資上限也將走入歷史，台商提出重大投資案件再也不必「政策面審查」。下一階段，還有更多開放措施接踵而至，包括開放12吋晶圓廠至中國。

　根據全球四大會計師組織之一的德勤（Deloitte）公司，針對台灣高科技產業，以客觀的三年營收及獲利成長率為基礎，每年選出各50名營收或獲利成長迅速發展之企業做為調查對象，針對這些企業的CEO進行調查顯示，政府解除企業赴中國投資上限，有46％業主認為政府應詳細評估後再提出解禁政策，有26％業主認為政府應逐年開放，例如每年開放一定比例。此外，認為40％限制是台商赴中國投資障礙的比例者，不到三成。

　可見政府沒有明確了解經濟問題的癥結所在。然而，根據行政院七月中旬通過的方案，赴中國投資上限是一次放足，持有工業局核發營運總部證明的業者，更可享赴中國投資無上限大鬆綁的優惠。這些舉措無疑地在鼓勵資金的外流，如果中資不放行，或放行有限，台商不回流，或回流不足，拼台灣經濟發展，勢將成為畫餅。

　２.人才流失（brain drain）

　在中國，他們不再自我定位為「世界工廠」了。中國將落實新修訂的外商投資產業指導目標，引導台商在中國投資高新科技、資訊技術、新材料科技、生物科技及節能環保產業。

　此外，並積極吸引外資促進服務業現代化，擴大金融、保險、證券及電信等服務業對外開放。這個動作配合「勞動合同法」及「所得稅法」，不惜壓縮勞力密集產業，提高資本密集產業，以達成「挑商選資」取代「招商引資」，促進中國內部產業升級的目標。

　馬政府的開放對中投資，適時提供人才與資金兩皆流失的管道，長遠來看，對台灣將是得不償失。

　３.引起高科技人才失業潮（unemployment）

　馬英九總統公開表示台灣要開放12吋晶圓廠去中國。興建一座12吋晶圓廠的建廠成本超過新台幣1,000億元，屬資本密集型產業，勞動成本所佔比例不高。如果沒有完整的產業聚落與精確的成本效益估算，業者是不可能貿然把錢砸往中國蓋12吋廠。但若中國刻意以極優惠的條件吸引12吋晶圓廠赴中投資，台商難免在計算利弊得失後，又一窩峰前往投資，勢必引發高科技人才另一波的失業期；同時，影響台灣的業者投資18吋廠，以及擴大12吋廠的決策。這不是又在搬石頭砸自己的腳嗎？

　四、馬政府改善台灣投資環境的政策

　馬英九上任伊始即宣布：政府施政第一目標就是大幅改善台灣的投資環境。政府將採案專案管理，協助民間推動重大的投資計劃。未來四年投入台灣民間重大投資的資金將達4兆元。此外，自2009年起政府要推動的「愛台12建設」。其重大政策方向如下：

　第一是大幅改善台灣投資或經營環境，包括賦稅與法規兩部分。在賦稅方面，就是使台灣稅制與稅率具有國際競爭力，具體的規劃是要降低所得稅（綜合所得稅及營利事業所得稅）及免除遺產稅負擔，以吸引台商回流及外資來台投資；在法規方面就是鬆綁，減少對投資經營限制，吸引對象不光是台商，也吸引外資。

　第二是政府要擴大對國內民間投資必要的協助，根據報導，四年內估約有四兆之民間投資，這還不包括2009年就要開始推動的愛台十二項建設在內。

　第三是都市更新、文化創意產業、醫療、生物科技產業、綠色能源及觀光旅遊等新興產業，是馬政府施政重點。透過提振新興產業，幫助服務業及其他產業發展。

　第四是節能減碳。這是未來主軸，任何投資都要考慮到節能減碳。目標有二，一是減少能源使用；二是減少對進口能源依賴程度。

　最後，就是擴大照顧弱勢，例如照顧「新貧階級」，行政院對此提出工作家庭所得保障方案，實現「勞動所得租稅優惠」政見，實施不合台灣環境的負所得稅制度。

　馬政府為提升台灣競爭力，施政二大主軸為：「鬆綁」與「重建」。要以擴大照顧弱勢，保障能源與糧食安全，振興文化教育科技，及傾聽人民聲音等策略完成施政目標。另外，區域建設要兼顧北中南東平衡發展，離島則以推動觀光產業為主，並積極開放博弈事業。

　五、對中開放就能改善投資環境嗎？

　前節所述，馬政府改善投資環境提升國際競爭力的手段，完全不脫對中投資開放鬆綁的策略。把台灣國家經濟發展依賴在政治上敵對的中國上，將會喪失獨立自主的國格，非但不可能是一條活路，反而可能是一條死路。

　林洽教授在《獨立：愛爾蘭的核心精神》一文的結論中提到：

　「獨立是愛爾蘭的核心精神。在經濟上不依賴、在政治上不受制於英國是愛爾蘭人永遠的夢。愛爾蘭的開放讓歐洲和美國的資金與企業走進愛爾蘭，讓愛爾蘭產品行銷全世界，擺脫對英國投資、貿易的依賴，達到了愛爾蘭人政治和經濟的真正獨立。馬先生的對中國的開放則是透過政治上的自我矮化，讓本來相當獨立的台灣經濟依賴中國；經濟的依賴、以商圍政的結果，終將導致政治受制、主權淪喪。這是道地的反愛爾蘭經驗。」

　林教授的批評可謂一針見血。請看愛爾蘭是如何進行成功的財政經濟改革：

　1.自1956年起營利事業所得稅降為零，以吸引內外資進行投資。1978年在歐盟壓力下提高為10％，約在1980年再提高為12.5％。
　2.1987年開始實施財政改革，大幅縮減財政支出，杜絕浪費。這當然要以肅貪、嚴懲政商勾結侵蝕預算大餅配合之。
　3.降低所得稅負擔，以社會契約建立政府、勞方與資方的夥伴關係。

　可見愛爾蘭的成功是完全以減輕租稅負擔、減少財政赤字著手。沒有任何一項政策是鼓勵企業對英國投資的。反觀馬政府的改善投資環境策略則是以立即對中開放鬆綁為主，減輕稅負尚待財政部賦稅改革委員會研究。研究的結果是要將先進各國希望能降低或免除的證券交易所得稅復徵，要在土地增值稅外加徵土地交易所得稅，要....，（請詳7月31日各報報導）以至於股市應聲大跌。

　在全球化浪潮的衝擊下，無疆界的貨幣（stateless money）是各國擠破頭爭取的對象。創造低稅負的、具有國際競爭力的財政環境是爭取外資長期資金的不二法門。尤其，長期資金在國內投資設廠，研發生產、國際行銷，才能變成資本形成的一部份。Baldwin Ranson（1983）大聲疾呼資本形成比率（rate of capital formation）是國民所得水準及就業水準的最主要因素，也就是經濟成長的動力，恰如本文前言及註一所顯示；當一個經濟體的產業技術水準上升，人力資本素質提升，所得與就業水準也會提高；所以，要追求最大的所得與最大的就業水準時，全面性的教育（universal education）以提升產業技術的進步與應用能力，實為當務之急。

　以今日台灣的人力素質，國內欠缺的是資金與企業組織人才（企業家）。但放眼各國，資金與企業家台灣並不虞匱乏，只是流落在中國、在東南亞、在其他各國而已。在資本形成理論方面提出新觀點的John F. Foster（1981）有一句名言：只要技術上可行，資金方面就沒問題（whatever is technically feasible is financially possible）；因為，國家有一個財政部，也有很多商業銀行。

　那為什麼台灣的投資意願低落？問題厥為政策不好，投資環境不好。

　財政部必須重稅課徵企業的所得稅，重課薪資所得稅；因為政商勾結太嚴重，工程品質不好，需款維修或重做；因為冗員太多，退休金負擔重；因為健保、農保、勞保等需要政府補貼；因為政府特種基金五花八門，97年度基金預算支出4.2兆，比中央公務單位預算1.7兆元多出2.5兆元，....。財政預算控管不好，赤字連年。當然缺乏能力去改善足以吸引內外資長駐的低稅負投資環境！

　馬政府丟下與投資環境密切相關問題的改革──預算制度改革及稅制改革，企圖另闢蹊徑──依賴中國，當然與愛爾蘭經驗完全背道而馳，怎麼有可能改善台灣的投資環境、提高台灣的國際競爭力？

　六、結論

　中國自2007年7月取消出口退稅、開徵進口原料加工保證金、營利事業所得稅提高至25％；2008年實施「勞動合同法」，增加業主成本約三成；人民幣升值至6元多兌1美元等不利貨物出口因素下；以台商聚集的東莞為例，已有缺乏核心競爭力的台商關廠歇業。在實施勞動合同法後，多數台商依靠微利經營，稍有政治因素干擾，就血本無歸。

　據前述企管顧問公司的調查，企業認為中國的投資障礙除了勞動合同法，影響成本至鉅外，其他還中國法規修改頻繁，法律不確定風險偏高；內銷市場缺乏通路，收款風險高；缺乏籌資與貸款管道等。

　扁政府經濟部有鑑於台商的困境逐步加大，利用2008年春節期間邀請台商回來投資，並提供土地租金的優惠，及輔導技術升級，成效已經逐步顯現，值得馬政府繼續努力。

　台灣和中國的統治權互不隸屬，中國再多的投資障礙，台灣並無法為台商解決。馬政府提出40％投資上限鬆綁，台商反應冷淡，其主要原因即在於此。因此，台灣能做的就是持續改善自己的投資環境，讓企業家根留台灣，再向全球伸展觸角，像大同、長榮、台塑在英國、美國的發展一樣，去掌握國際市場的脈動，或掌握國際有限的資源，而不是以政策鼓勵業者前往人治的、法規不健全的中國冒險。

　總之，台商在不遷往內陸即須離開中國的新情勢下，馬政府更應該致力於改善國內投資環境，積極招商引資，積極輔導台商部分資金回流，令國內外資金與人才蔚為國用，壯大台商，也壯大台灣。（蔡吉源／中央研究院）

　參考文獻：

　1. 林洽（2008），《獨立：愛爾蘭的核心精神》，自由時報，7月30日，A15版，台北。
　2. 蔡吉源（1997），社會福利支出對台灣總體經濟的影響，中央研究院人文社會科學研究所專書（42），頁1-109，台北。
　3. Foster , John F.（1981）, "The Papers of John Fagg Foster," Journal of Economic Issues 15, December, USA.
　4. Ranson, Baldwin（1983）,"The Unrecognized Revolution in The Theory of Capital Formation" , Journal of Economic Issues, Vol.XVII, No.4, December, USA. 
　5. Tella, Guido di and Rudiger Dornbusch（1989）, The Political Economy of Argentina, 1946-1983, Macmillan Press, Oxford.


　註解：

　註一：作者曾以Cobb-Douglas一階齊次生產函數測量1970-1993年間L，K及Kg的生產貢獻率，得到如下結果：
　GNP = y = AoLαKβKgγ , α+β+γ= 1
　得lny = lnAo+αlnL+βlnK+γlnKg
　以最小平方法得迴歸方程式：
　Lny = -0.1466+0.5901lnL+0.0291lnK+0.3802lnKg
　　　　(-0.93) (1.82) (0.08) (-)
　R2 = 0.9975 , DW=1.5460 , F-test = 2793
　判知：技術進步的指標很高（Ao=0.8637），勞動與資本是生產擴增的主要因素。每增加1％勞力投入，就增加0.5901％的生產能量；每增加1％資本投入，就可增加0.0291％的生產能量。
　如果解除α+β+γ = 1的限制，回歸得：
　Lny = -10.7605+1.2276lnL+0.7931lnK+0.0993lnKg
　　　　　(-3.27) (2.83) (3.15) (1.13)
　R2 = 0.9981 , DW = 1.5120 , α+β+γ = 2.2579
　顯示全國總生產呈現規模報酬遞增的現象。
　請詳蔡吉源（1997），頁37。

　註二：如何壯大在台深耕的企業營運總部？這是另一個重點議題。據經建會的評估，除了稅制外，台灣現階段最該檢討的還是高級人力資源的不足。所以，政府要發展知識經濟、重研發、重品牌。這就需要研究如何在減低國內人才失業率衝擊下，引進國外高級研發人才、國際行銷人才來台工作，以充實創新研發與全球連結為核心的產業人力。台灣缺乏天然資源，唯有在人力上盡可能取得優勢，才有可能繼續創造經濟榮景。以上所言都是對的、正確的。但若投資環境不改善，台商資金不回流，企業不根留台灣，外資不願進行長期投資，企業營運總部的構想也只不過是為投資中國大陸作嫁的陳倉便道而已。